ทำไม ‘แรงงานนอกระบบ’ ยังไม่ได้รับความคุ้มครองเทียบเท่ากับ ‘แรงงานในระบบ’ กันนะ ในเมื่อไม่ว่านายกฯ ตำรวจ วิศวกร กรรมกร หรืออาชีพใด ต่างล้วนเป็น ‘แรงงาน’ ที่มีส่วนร่วมในการสร้างเศรษฐกิจและสังคมด้วยกันทั้งนั้น
คำถามนี้คือจุดตั้งต้นที่ทำให้ Urban Creature ตัดสินใจติดต่อไปยัง ‘องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labour Organization : ILO)’ เพื่อพูดคุยกับ ‘เปิ้ล-จิตติมา ศรีสุขนาม’ เจ้าหน้าที่บริหารโครงการอาวุโสประจำประเทศไทยและสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว ถึงสถานการณ์แรงงานนอกระบบในประเทศไทยที่ต้องเผชิญ และสิ่งที่ ILO พยายามผลักดันในปัจจุบัน
ไม่ว่าจะเป็นการเรียกร้อง รับหน้าที่ตัวกลางประสาน เข้าไปพูดคุยกับนายจ้าง หรืออยู่ข้างลูกจ้างที่ไม่ได้รับความเป็นธรรม ทั้งหมดนี้ ILO ทำโดยมีหัวใจหลักที่มีชื่อว่า ‘สิทธิมนุษยชน’ เป็นหลักการขั้นพื้นฐาน
“เวลาพูดถึงเรื่องสิทธิมนุษยชน คำแรกที่เจอเลยคือ ‘มนุษย์’ เพราะฉะนั้นคนทุกคนที่ทำงานก็ต้องมีสิทธิเหล่านี้ มันไม่ใช่ควรได้ แต่ต้องมี”
ก่อนอื่นอยากให้คุณอธิบายก่อนว่า องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) เป็นองค์การแบบไหน
ILO เป็นหนึ่งใน ‘องค์การชำนาญการพิเศษประจำสหประชาชาติ (Specialized UN Agency)’ ที่ความจริงแล้วเก่าแก่กว่าสหประชาชาติ (United Nations : UN) เสียอีก เพราะก่อตั้งขึ้นเมื่อปี 1919 ในขณะที่ UN ก่อตั้งในปี 1945
หัวใจสำคัญของการทำงานของเราคือ การปรึกษาหารือ การพูดคุย เจรจา ต่อรองระหว่าง Key Player ของเรื่องต่างๆ ได้แก่ ฝั่งนายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐบาล (ไตรภาคี) โดยมี ILO เป็นคนกลางในการประสานงานไกล่เกลี่ย เพื่อสร้างความยุติธรรมทางสังคม ภายใต้คำว่า ‘งานที่มีคุณค่า’ (Decent Work)
ซึ่งจะมีคำถามต่อว่า แล้วงานที่มีคุณค่าคืออะไร จริงๆ คำนี้ค่อนข้างขึ้นอยู่กับแต่ละบุคคล (Subjective) เพราะเราไม่รู้หรอกว่า คุณค่าที่เราให้กับคุณค่าของคนอื่นเป็นคุณค่าเดียวกันไหม แต่สำหรับ ILO เรายึดมั่นในระบบไตรภาคี คือ เมื่อ 3 ฝ่ายตกลงกันว่าสิ่งเหล่านี้มีคุณค่า มันจะมีคุณค่าขึ้นมาในที่สุด
เมื่อไหร่ก็ตามที่คนในประเทศที่มีส่วนได้ส่วนเสียในเรื่องนั้นๆ อย่างแท้จริงมานั่งรวมกันแล้วให้นิยามร่วมกัน อันนั้นแหละคือเนื้อหาของงานที่มีคุณค่าที่สอดคล้องไปกับบริบทของประเทศ
อะไรคือสิ่งที่ ILO ให้ความสำคัญในการดำเนินงาน
นอกจากระบบไตรภาคีที่พูดถึงไปก่อนหน้านี้แล้ว เวลาพูดถึงการดำเนินงานของ ILO สิ่งที่ขาดไปไม่ได้คือ ทั้งหมดจะต้องดำเนินอยู่ใน 4 เสาหลัก ได้แก่ มาตรฐานแรงงาน (Labour Standards) การจ้างงาน (Employment) การคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) และการเจรจาทางสังคม (Social Dialogue)
ซึ่งใน 4 เสาหลักนี้ มีสิ่งที่เรียกว่า ‘ประเด็นคาบเกี่ยวระหว่างเสา’ (Cross-cutting Issues) อยู่ เพราะแต่ละคนต่างอยู่ในจุดที่ไม่เท่ากัน ดังนั้นเราจึงต้องช่วยส่งเสริมให้หลายๆ กลุ่มขึ้นมาเท่ากันก่อน โดยเฉพาะกลุ่มที่มีความเปราะบาง เช่น กลุ่มแรงงานเยาวชน คนพิการ ผู้หญิง และผู้ที่มีความหลากหลายทางเพศ ที่ส่วนใหญ่มักอยู่ในกลุ่มที่เราเรียกว่า ‘แรงงานนอกระบบ’
อยากให้อธิบายถึงนิยามของ ‘แรงงานนอกระบบ’ ในมุมมองคนทำงานด้านนี้
คำอธิบายง่ายๆ ของคำว่าแรงงานนอกระบบคือ แรงงานที่ไม่ได้อยู่ในระบบการจ้างงานแบบปกติ โดยทั่วไปจะเป็นแรงงานที่ในระหว่างการจ้างงานอาจทำงานได้น้อยหรือทำได้ไม่เต็มศักยภาพ
คำว่าไม่อยู่ในระบบ หมายความว่าพวกเขาเหล่านี้ไม่ได้อยู่ในระบบที่มีการยึดโยงอยู่กับตัวระบบกฎหมาย และรัฐอาจไม่สามารถเข้าถึงได้ โดยส่วนใหญ่จะเป็นแรงงานในกลุ่ม Sub-contract แรงงานภาคการเกษตร แรงงานประมง หรือแรงงานที่รับงานไปทำที่บ้าน เป็นต้น
อย่างในกรณีของประเทศไทยเอง แต่ละที่ให้นิยามแรงงานนอกระบบต่างกันไป เช่น สำหรับประกันสังคมจะมองว่าใครก็แล้วแต่ที่ไม่ได้ขึ้นทะเบียนกับประกันสังคมถือว่าเป็นแรงงานนอกระบบทั้งหมด ในขณะที่สำนักงานสถิติแห่งชาติจะถือว่าแรงงานที่ไม่ได้รับความคุ้มครองทางกฎหมาย ไม่มีหลักประกันทางสังคมจากการทำงานเช่นเดียวกับแรงงานในระบบหรือไม่ได้เสียภาษีคือแรงงานนอกระบบ
เพราะฉะนั้นการนิยามแรงงานนอกระบบในภาพรวมระดับประเทศจึงนิยามเป็น 2 กรณี คือ 1) ในกรณีที่ไม่ได้อยู่ในระบบกฎหมายใดๆ และ 2) ไม่ว่าจะมองในโครงสร้างไหนของกระบวนการผลิตก็ไม่ได้อยู่ในระบบ หมายความว่า กฎหมายเข้าไปไม่ถึงเขา แม้เขาจะสร้างคุณประโยชน์ทางเศรษฐกิจหรือ Economic Contribution ก็ตาม
ปัญหาใดบ้างที่แรงงานนอกระบบต้องเผชิญในปัจจุบัน
ตามสถิติทั่วโลกแล้ว เวลามีคนเดินมา 10 คน จะมีถึง 6 คนที่เป็นแรงงานนอกระบบ แปลว่า 4 คนที่เหลือที่อยู่ในระบบจะได้ทุกอย่างที่รัฐจัดหามาให้ อีก 6 คนนั้นแทบจะไม่ได้ทุกอย่างที่มีอยู่ในระบบเลย
ทำให้ไม่ว่าจะพิจารณาในรูปแบบของกฎหมาย กิจกรรมทางเศรษฐกิจ หรือในความรู้ความเข้าใจร่วมกันของคนในสังคม คนเหล่านี้ต่างถูกจัดให้อยู่นอกการคุ้มครอง ซึ่งคนส่วนใหญ่ที่อยู่ในภาคเศรษฐกิจนอกระบบจะเจอกับปัญหาการขาดศักยภาพในการเจรจาต่อรองซึ่งเป็นสิทธิแรงงานขั้นพื้นฐาน
เมื่อไหร่ก็ตามที่คุณเป็นปัจเจกบุคคล (Individual) การต่อรองจะทำได้ยาก พูดไปก็ไม่มีใครได้ยิน เราจึงพยายามผลักดันให้แรงงานนอกระบบเกิดการรวมกลุ่มหรือเข้ามาเป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน เพื่อให้สามารถ Voice Concern จนคนได้ยิน ทำให้เกิดอำนาจในการต่อรอง และได้รับการคุ้มครองทางสังคมที่ควรได้
เพราะเมื่อคุณเป็นแรงงานนอกระบบ นายจ้างไม่นำคุณเข้าประกันสังคม ไม่ต้องให้สิทธิประโยชน์ต่างๆ ที่กฎหมายแรงงานกำหนด ทั้งๆ ที่คุณทำงานเหมือนกับคนในระบบ สำหรับ ILO เรามองเหตุการณ์แบบนี้ว่าคือการเลือกปฏิบัติในรูปแบบหนึ่ง (Discrimination)
คุณคิดว่า การแก้ปัญหาแรงงานนอกระบบต้องเริ่มจากตรงไหนก่อน
สิ่งสำคัญสำหรับ ILO คือ เราจะต้อง Formalize the Informal Economy หรือนำคนที่อยู่นอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบการคุ้มครองทางสังคม เพราะเมื่อไหร่ก็ตามที่เขาเข้าสู่ระบบ สิ่งหนึ่งที่ตามมาคือเขาจะไม่ต้องพะว้าพะวังกับการหาเช้ากินค่ำ สามารถที่จะเจ็บป่วยและตายได้ หรือมีความสุขไปกับงานที่มีคุณค่าได้โดยไม่ต้องกังวล
จึงเป็นที่มาของโครงการที่ภาครัฐพยายามส่งเสริม ‘ประกันสังคมมาตรา 40’ และ ‘กองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.)’ อย่างมากในช่วงที่ผ่านมา เพื่อให้แรงงานนอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบ เพราะระบบบำนาญที่ใครหลายคนไม่ได้นึกถึง วันหนึ่งมันจะกลายเป็นฟูกรองรับในวันที่เราไม่ได้ทำงานแล้ว
แล้ว ILO เข้ามามีส่วนร่วมในการยกระดับคุณภาพชีวิตของแรงงานนอกระบบอย่างไร
ด้วยความที่ ILO เป็น Standard Setting Organization ที่ทำงานทางด้านกฎหมายอยู่แล้ว ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา สิ่งที่ภาครัฐทำคือการเข้ามาปรึกษาเราในการแก้หรือออกกฎหมายแรงงานคุ้มครองแรงงานใหม่ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในงานที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองทางสังคม การประกันสังคม
อย่างในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา เราได้รับเงินอุดหนุนจากสำนักงานประกันสังคมในการทำโครงการพัฒนานักคณิตศาสตร์ประกันภัย สำหรับการปรับระบบบำนาญให้มีความมั่นคงและครอบคลุมคนทุกกลุ่มให้ได้มากที่สุด
นอกจากนี้ ILO ยังทำงานด้านการพัฒนาและแก้ไขกฎหมายแรงงาน เช่น การแก้กฎกระทรวงจากฉบับที่ 14 เป็นฉบับที่ 15 เพื่อไปเสริมกฎหมายคุ้มครองแรงงานทำงานบ้าน ให้พวกเขาได้สิทธิแทบทุกอย่างเกือบจะเหมือนแรงงานในระบบ
อีกทั้งยังมีความพยายามเพิ่มสิทธิในการเจรจาต่อรองและการรวมกลุ่มตั้งสหภาพใหม่มากขึ้น รวมไปถึงมีการทำงานร่วมกันเกี่ยวกับการพัฒนาการคุ้มครองภายใต้ พ.ร.บ.ความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน (Occupational Safety and Health) อันเป็นสิ่งสำคัญและเร่งด่วนสำหรับแรงงานทุกคนในประเทศไทย
หลังจากทำงานมาอย่างยาวนาน คิดว่าความคุ้มครองเพียงพอหรือเหมาะสมกับคนกลุ่มนี้หรือยัง
มันไม่มีคำว่าเพียงพอหรอก อย่างที่พูดตอนต้นว่า คำว่างานที่มีคุณค่าเป็นคำที่แล้วแต่บุคคลมาก มันคงพูดว่าเพียงพอ-ไม่เพียงพอ มาก-น้อย หรือดี-เลวแค่นั้นไม่ได้ เราต้องมองไปถึงการแก้ไขระบบหรือการคุ้มครองต่างๆ ว่าเหมาะสมกับลักษณะงานหรืออาชีพของพวกเขามากน้อยแค่ไหน
ถามว่าปัจจุบันเงินเดือนที่เราได้เพียงพอไหม หลายคนก็คงตอบว่าไม่เพียงพอ ไม่ว่าเราจะได้เท่าไหร่มันก็ไม่พออยู่ดี เพราะมาตรฐานการใช้ชีวิต (Living Standard) หรือคุณภาพชีวิต (Quality of Life) เราเติบโตไปพร้อมกับรายได้ที่โตขึ้น มีเงินมากใช้มาก มีเงินน้อยใช้น้อย เพราะฉะนั้นอย่างแรกคือ ต้องดูว่ากฎหมายสอดคล้องไปกับลักษณะงานไหม เมื่อเกิดอะไรขึ้นมีคนรับผิดชอบหรือเปล่า
ตอนนี้ทุกประเทศเจอปัญหาเดียวกันหมด คือแม้กฎหมายจะดีแต่ทำตามไม่ได้ 100 เปอร์เซ็นต์ ทำให้มีช่องโหว่ให้ตามอุดกันไปเรื่อยๆ ซึ่งโดยหลักการแล้ว ILO ไม่ได้สนับสนุนให้มีการสร้างกฎหมายเยอะๆ เพราะเรามองว่า ไม่ว่าคุณจะอยู่ในหรือนอกระบบ แรงงานก็คือแรงงานเหมือนกัน เมื่อไหร่ก็ตามที่มีการแยกกฎหมายเยอะๆ นั่นเท่ากับเป็นการเลือกปฏิบัติ สร้างความเหลื่อมล้ำระหว่างแรงงานกลุ่มต่างๆ ให้มากยิ่งขึ้นไป
แทนที่จะสร้างกฎหมายแยก ทำไมเราไม่ขยายความคุ้มครองเอา อย่างใน พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน (Labour Protection Act) เมื่อมีประโยคที่เขียนว่าไม่คุ้มครอง… แค่ดึงคำว่า ‘ไม่’ ออก หรือเปลี่ยนเป็นครอบคลุมแรงงานทุกคน เท่านั้นก็ทำให้คนบางกลุ่มไม่ถูกเลือกปฏิบัติแล้ว
ถ้าได้ก็ต้องได้เหมือนกัน ถ้าไม่ได้ก็ไม่ได้เหมือนกันหรือใกล้เคียงกัน นั่นคือสิ่งที่ ILO แนะนำมาตลอด สองคำที่สำคัญคือ ‘ขยาย’ (ความคุ้มครอง) และ ‘ครอบคลุม’ (แรงงาน/ คนทำงานทุกคน)
ถ้า ILO ไม่ได้สนับสนุนให้มีการสร้างกฎหมายเยอะๆ แล้วทำไมถึงสนับสนุน พ.ร.บ.แรงงานทำงานบ้านหรือภาคการเกษตร
เพราะลักษณะอาชีพเหล่านี้เป็นลักษณะอาชีพนอกระบบที่เรียกว่า ‘Precarious Work’ หรือรูปแบบการทำงานไม่ปกติ
อย่างแรงงานทำงานบ้าน สำหรับนายจ้าง เจ้าของบ้านมันคือที่อยู่อาศัย แต่สำหรับแรงงานมันคือ สถานที่ทำงาน ด้วยความที่เป็นเคหสถาน เวลาเกิดเหตุการณ์อะไรขึ้นตำรวจเข้าไปตรวจสอบหรือจับกุมได้ยากเพราะถือว่าบุกรุก ในเมื่อไม่มีกฎหมายที่ไปคุ้มครอง เราจำเป็นต้องสร้างกฎหมายที่รองรับและสอดคล้องกับลักษณะงาน เพื่อเข้าไปช่วยคุ้มครองพวกเขา แรงงานประมงหรือแรงงานภาคการเกษตรก็เช่นเดียวกัน
นอกจากตัวกฎหมายซึ่งเป็นส่วนสำคัญในการยกระดับชีวิตแรงงานนอกระบบแล้ว ในมุมมองของผู้ประกอบการหรือนายจ้างเองควรเป็นอย่างไร
เวลาเราพูดถึงเรื่องสิทธิมนุษยชน คำแรกมันคือ ‘มนุษย์’ เพราะฉะนั้นมนุษย์ทุกคนที่ทำงานจึงต้องมีสิทธิเหล่านี้ มันไม่ใช่แค่ควรได้ แต่ต้องมี
สิทธิแรงงานก็คือสิทธิมนุษยชน เพราะสิทธิแรงงานมีรากฐานมาจากสิทธิมนุษยชน ถ้าเราเริ่มต้นด้วยแนวคิดว่า แรงงานไม่ใช่สินค้าแต่แรงงานคือผู้ร่วมสร้าง ( Contribute) เศรษฐกิจและสังคม ทุกอย่างก็จะง่ายขึ้น
เพราะฉะนั้นการสร้างความรับผิดชอบทางสังคม หรือการทำธุรกิจอย่างที่คำนึงถึงสิทธิมนุษยชน คำนึงถึงความเป็นอยู่ที่ดีของคนงานทั้ง Supply Chain ไปด้วย จึงกลายเป็นเงื่อนไขหนึ่งที่หลีกหนีไม่ได้
เมื่อไหร่ก็ตามที่คนตระหนักว่าในภาคธุรกิจไม่ได้มีแค่ผู้ผลิตและผู้บริโภค แต่ละสินค้ามีแรงงานอยู่เบื้องหลังซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในภาคนอกระบบ สิ่งเหล่านี้ก็จะส่งผลให้เจ้าของกิจการหันมามองเรื่องสิทธิมนุษยชนในระบบ Supply Chain มากขึ้น
แสดงว่าเราที่เป็นผู้บริโภคก็ช่วยยกระดับความเป็นอยู่ของแรงงานนอกระบบได้ด้วยเหมือนกันใช่ไหม
นอกจากเราจะเป็นแรงงานแล้ว อีกขาหนึ่งเรายังเป็นผู้บริโภคด้วย เพราะฉะนั้นถ้าเราในฐานะผู้บริโภคเริ่มตระหนักถึงการบริโภคอย่างมีความรับผิดชอบ การซื้อสินค้าสักชิ้น เรามองไปถึงเบื้องหลังสินค้านั้นๆ ว่าเกิดขึ้นจากแรงงานที่เขามีความสุขในการทำงานจริงหรือเปล่า ถ้าสินค้าไม่ได้มาจากแรงงานที่ได้รับการปฏิบัติเป็นอย่างดี เราอาจตัดสินใจไม่ซื้อ
เมื่อไหร่ก็ตามที่คนเริ่มตระหนักว่าเสื้อที่เราใส่อาจเย็บโดยเด็กข้างบ้าน กุ้งที่เรากินเข้าไปอาจเกิดจากแรงงานประมงที่ไม่ได้รับความคุ้มครอง มันจะนำไปสู่การตรวจสอบและผลักให้ผู้ประกอบการเริ่มการทำธุรกิจแบบที่คำนึงถึงสิทธิมนุษยชน ส่งผลให้สภาพความเป็นอยู่ของแรงงานดีขึ้นตามไปด้วย
เพราะในยุคใหม่ เราทุกคนต่างถูกสอนให้เป็นพลเมืองโลก (Global Citizen) และสิ่งที่จะทำให้เรากลายเป็นพลเมืองโลกได้คือ เราต้องมีความรับผิดชอบต่อทุกๆ สิ่งที่ทำไม่ว่าเราจะอยู่ในฐานะไหนก็ตาม
ถ้าชีวิตความเป็นอยู่ของแรงงานนอกระบบดีขึ้นแล้ว จะส่งผลอย่างไรต่อภาพรวมของเมืองบ้าง
เมื่อมีการคุ้มครองทางด้านสิทธิมนุษยชนที่มากขึ้น มีความรับผิดชอบต่อกันและกันมากขึ้น สิ่งที่เกิดขึ้นแน่ๆ คือ เมืองของเราจะมุ่งไปสู่เมืองที่เป็นที่อยู่อาศัยที่น่าอยู่สำหรับทุกคน
สิ่งสำคัญคือ ไม่ใช่แค่เมืองที่ขับเคลื่อนด้วยแรงงานนอกระบบ แต่ทั้งประเทศทั่วโลกส่วนใหญ่ขับเคลื่อนด้วยแรงงานที่อยู่นอกระบบทั้งนั้น เพราะฉะนั้นสิ่งที่สำคัญและจำเป็นในเบื้องต้นเลยคือการสร้าง Leverage ทำยังไงก็ได้ให้แรงงานนอกระบบขึ้นมาเท่าเทียมกับแรงงานที่อยู่ในระบบก่อน
เมื่อไหร่ก็ตามที่เขาไม่ต้องพะว้าพะวังกับสิ่งที่จะเกิดขึ้นรอบกายเขา เขาจะตั้งใจทำงานมากขึ้น สุดท้ายเศรษฐกิจและสังคมก็จะดีขึ้นตามไปด้วยเอง
สิ่งที่ควรทำคือ การมาทบทวนดูว่า ณ ปัจจุบันเรามีการคุ้มครองทางสังคมอะไรอยู่บ้าง แล้วที่มีอยู่มันครอบคลุมทุกคนที่อยู่นอกระบบหรือยัง ถ้าครอบคลุมแล้วทำไมยังเป็นปัญหา มันเข้าถึงได้จริงไหม ถ้าไม่ได้ก็แค่ต้องขยายให้ครอบคลุมมากที่สุด เพื่อช่วยเหลือประชากรที่เป็นคนส่วนมากของเมือง
Writer
